학산면 묵동리 우사의 돈사 변경 불허가처분 취소청구 기각판결 내용과 의미

원고인 이모(신북면)씨는 학산면 묵동리 산 98번지에 우사를 신축하기 위해 2018년 3월 22일 가축분뇨배출시설 설치 허가를 받았으며, 다음날에는 대지면적 2만6천759㎡, 건축면적 및 건축연면적 7천514.56㎡의 동·식물 관련 시설(우사) 5동의 신축을 위한 건축 허가를 받았다.
원고는 축종을 돼지로 변경하기 위해 같은 해 11월 ‘한우사육시설’을 ‘돼지사육시설’로 변경하는 내용의 가축분뇨배출시설 변경허가 신청을 한 데 이어, 2019년 1월 8일 기존 건축 허가 내용 중 건축물 위치를 0.9m 변경하고, 우사에서 돈사로 축종을 변경하며, 개발행위허가, 수질오염물질 배출시설 설치허가·신고를 포함하는 건축 변경 허가신청을 냈으나 같은 해 9월 26일 영암군으로부터 불허가처분을 받자 법원에 이의 취소청구 소송을 냈다.
영암군은 불허가 사유에 대해 최초 허가 당시 (우사가 아닌) 돈사로 건축 허가를 득하려 할 경우 주민들의 집단민원, 소규모 환경영향평가 협의 등으로 건축 허가 여부가 불투명해 건축 허가가 용이한 우사로 건축 허가를 득한 후 건축공사 착공 없이 궁극적 허가 목적인 돈사로 축종 변경 신청한 것으로, 이를 허가할 경우 지역민들의 집단반발 및 기타 유사한 사례의 축종 변경이 사회적 이슈가 될 것으로 판단했다.
군은 또 ‘영암군 가축사육제한구역에 관한 조례’의 규정에 따라 소와 돼지의 사육제한거리를 달리하고 있고, 주민들의 체감도에 따라 허가기준이 엄격하게 적용되어야 하며, 마을 내 기존 돈사에서 발생하는 악취로 주민들이 고통을 호소하는 등 민원이 지속적으로 제기되고 있는 실정이라고 강조하고, 조례 개정 전(2019년 4월 11일) 묵동마을 인근에 7건의 돈사 건축 허가 신청서가 접수되어 있어 향후 대규모 돈사가 신축될 경우 집단화에 따른 환경오염 등이 가중될 것으로 예상되는 점도 불허처분 사유로 들었다.
군은 신청지가 영암군의 관문이고, 남해고속도로와 이격거리가 350m로 대규모 돈사 설치로 악취, 자연훼손, 주변 환경과의 부조화 등 청정 영암군의 이미지 훼손 및 도로변 미관을 저해하는 점과, 율치저수지와 대단위 친환경단지 상류에 위치해있어 우천 시 축산폐수의 유입으로 저수지의 수질오염 우려 및 주민들의 영농활동에 막대한 지장을 초래할 수 있다는 점도 이유로 꼽았다.
군은 이밖에 돈사설치지역의 주민들에게 미치는 생활환경권, 쾌적한 정주여건 보장과 관련해 군정조정위원회의 심의, 영암군의회 의견 청취, 신청지 소재지 읍면 주민 의견 청취, 영암군계획위원회 심의 등의 결과 돈사에서 발생하는 악취, 해충, 토양 및 수질오염 등으로 주민들의 생존권에 막대한 피해가 있어 반대한다는 의견 및 불허가 의견이 제출된 점도 불허가처분 사유로 꼽았다. 아울러 주민들의 쾌적한 환경과 정주생활권을 보호해 군민 삶의 질을 보장한다는 군정철학과 상충되는 등 대규모 돈사 건축으로 인한 지역민간 집단갈등 및 반목현상 해소를 위해서도 불허가처분이 불가피했다고 사유를 밝혔다.
■ 원고 측 주장
원고 측은 이에 대해 ▲영암군이 내린 불허가처분 사유가 부존재하고, ▲재량권의 일탈·남용이라며 건축 허가사항 변경 불허가처분은 취소되어야 한다고 주장했다.
원고 측은 “영암군의 위법한 행정지도로 인해 불필요한 건축물 위치변경이 포함된 신청을 하게 됐으나 신청의 ‘실질’은 가축분뇨법(가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률) 상의 가축분뇨배출시설 변경”이라면서, “영암군이 가축분뇨배출시설 변경허가가 가능하다고 회신했으므로 신청을 허가해야 함에도 불허한 것은 위법”이라고 주장했다.
원고 측은 또 “신청은 건축물의 위치를 0.9m 변경하는 것에 불과해 건축법에 정하는 ‘경미한 사항의 변경’에 해당해 신고사항에 불과하고, 국토계획법에 정하는 ‘경미한 사항의 변경’에 해당해 통지대상에 불과하다”면서, “영암군으로부터 축종 변경에 따른 가축분뇨배출시설 변경허가가 가능하다는 회신까지 받았으므로 신청 자체가 도시계획위원회 심의 대상이 아님에도 영암군계획위원회에 재심의 부의하고 그 부결 사유와 의회, 군정조정위원회 의견 등을 이유로 불허가처분 한 것은 민원처리에 관한 법률에 위반되기에 위법하다”고 주장했다.
원고 측은 아울러 “영암군이 원고에게 가축분뇨배출시설 변경허가가 가능하다고 회신했음에도 신청을 불허한 것은 신뢰 보호 원칙에 위배된다”면서, 재량권의 일탈·남용과 관련해서는 “영암군이 ㈜승언팜스에 대해 돈사 건축 허가를 했음에도 불허가처분 한 것은 형평의 원칙에 반할 뿐만 아니라, 사실을 오인하고 비례의 원칙에 위반되는 등 재량권을 일탈 남용했다”고 강변했다.
■ 재판부 판단
반면 재판부는 영암군의 불허가처분에는 사유가 존재한다며 원고의 주장은 “이유 없다”고 판시했다.
재판부는 판결문을 통해 “원고의 신청은 우사를 돈사로 축종변경하기 위해 ‘톱밥 깔집 우사의 퇴비사 982㎡ 1동’의 가축분뇨배출시설을 ‘발효조 624㎡ 1식, 퇴적장 317㎡ 1식, 슬러지저장조 4천263㎡ 1식, 호기액비화시설 1천600㎡ 1식’으로 변경하는 등 가축분뇨처리시설의 구조와 규모가 변경됐고, 축종변경에 따른 축사의 구조, 가축분뇨의 양과 질, 성분 등이 현저히 달라진다고 할 것이므로 건축법이나 국토계획법에 규정하는 ‘경미한 사항의 변경’에는 해당한다고 할 수 없다”면서, “따라서 원고의 신청이 경미한 사항의 변경에 해당해 신고사항에 해당한다는 원고의 주장은 이유 없다”고 덧붙였다.
재판부는 또 “원고의 신청이 영암군의 위법한 행정지도로 인한 것이라고 주장하나 이를 인정하기 어렵고, 영암군의 각 부서별 협의 결과 ‘허가 가능’으로 되어 있으나 이는 영암군 내부의 부서별 협의 결과에 불과해 이를 영암군의 공적인 견해표명으로 인정하기 어려우므로 영암군의 불허가처분이 신뢰보호의 원칙에 위반된다고 보기 어렵다”고 판시했다.
재판부는 영암군이 재량권 일탈·남용 여부에 대해 “우사와 돈사는 가축분뇨의 양과 질, 성분 등이 다르고 건축 허가가 용이한 우사로 건축 허가를 받은 후 돈사로 축종을 변경 신청하는 경우가 있을 수 있으므로, 그 허가 여부를 판단함에 있어서는 주변환경 등에 대한 영향을 충분히 고려해야 한다”면서, “신청지는 율치저수지 상류에 위치하고 있고, 율치저수지 하류에는 친환경농업단지가 조성되어 있다. 돈사의 특성상 악취, 분진, 해충, 토양 및 수질오염 등으로 인해 주변환경에 미치는 영향이 크고, 환경오염, 생활환경에 대한 피해는 일단 발생한 이후에는 사후적 규제만으로 그 회복에 한계가 있을 수밖에 없으며, 따라서 영암군이 장래 발생할 수 있는 상황과 파급효과에 대한 예측이 현저하게 합리성을 결여했다고 보기 어려운 이상 폭넓게 존중될 필요가 있다”고 밝혔다.
재판부는 이어 “학산면 묵동마을 인근에는 이미 다수의 축사가 존재하고 있어 신청지에 돈사가 추가로 운영될 경우 악취, 수질오염 등 주민들의 생활환경오염이 가중될 것으로 보인다”면서, “원고가 신축하려는 돈사가 환경오염을 최소화하는 공법으로 설계된 친환경 현대식 돈사여서 악취나 해충으로 인한 인근 주민의 생활환경에 피해가 발생할 우려가 전혀 없다는 취지로 주장하나 돈사 운영과정에서 발생하는 악취나 해충을 완전히 차단하지는 못할 것으로 보인다”고 판시했다.
재판부는 아울러 “영암군이 2019년 3월 29일 ㈜승언팜스에 대해 학산면 묵동리 79-12번지 외 2필지에 돈사 신축을 허가한 사실은 인정되지만 그 신청시기가 달라 원고의 경우와 동일하다고 볼 수 없고, 신청 당시 묵동마을 인근에 여러 건의 돈사 신축을 위한 건축 허가신청이 접수됐고, 돈사가 밀집되는 경우 분뇨 및 오수 등으로 인한 수질오염, 악취 등 환경상 위해의 위험성이 증가할 수밖에 없다”면서, “영암군으로서는 새로운 돈사에 대한 허가여부를 결정하는데 주변지역 환경에 미치는 영향을 기존보다 중요하게 고려하지 않을 수 없고, 이미 인근에 다른 돈사 신축허가가 있었다는 이유로 무분별하게 돈사 허가 신청을 받아들이는 것은 국토와 환경의 보호라는 공익상의 필요에 비추어 바람직하지 않다는 점에서 평등원칙에 위배된다고 볼 수 없고, 환경오염 우려에 대한 영암군의 판단이 부당하다고 볼 수 없다”고 적시했다.
재판부는 이밖에 “신청지가 남해고속도로로부터 350m 거리에 있고, 율치저수지 인근에 위치해있어 돈사 운영으로 인한 자연경관이 훼손되고 미관 저해가 우려된다는 영암군의 판단이 현저히 부당하다고 보이지 않는다”면서, “인근 주민들의 반대나 군정조정위원회의 심의결과, 영암군의회의 의견 등은 그 자체가 건축 허가 여부를 판단함에있어 적법한 기준이 될 수 없으나 영암군이 오로지 인근 주민들의 반대민원만을 이유로 불허가 처분한 것이 아니라 환경오염 피해 우려 등을 주된 처분사유로 삼고 있어 불허가 처분의 적법성에 영향을 미칠 수 없다”고 보았다.
재판부는 이와 함께 “원고가 돈사를 운영할 수 없는 경제적 손해를 입게 됨을 고려하더라도 영암군의 불허가처분이 달성하려는 환경보호 등의 공익이 원고의 손해에 비해 더 중대하다”고 보았다.
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□ 삼호읍 망산리 계사 신축 불허가처분 취소청구 기각판결 내용과 의미
“환경훼손·오염우려 개발행위 허가 토지이용실태 생활환경 등 종합적 고려해야”
광주지법 제1행정부(재판장 염기창)는 지난 11월 5일 삼호읍 망산리 1410번지에 계사를 신축하기 위해 건축 허가신청을 냈으나 영암군으로부터 불허가처분을 받자 이에 불복해 낸 소송에 대해서도 “이유 없다”며 원고의 청구를 기각했다.
재판부는 판결문을 통해 “환경의 훼손이나 오염을 발생시킬 우려가 있는 개발행위에 대해서는 주변의 토지이용 실태와 생활환경 등을 종합적으로 고려할 수 있다”면서, “영암군의 불허가 처분은 우량농지의 잠식에 따른 폐해를 막기 위한 정책적 판단으로 보이고, 이를 통해 우량농지 및 주거·생업환경의 보전이라는 공익을 실현할 수 있어 원고가 얻을 영업적 이익보다 훨씬 중대하다”고 그 이유를 밝혔다.
■ 소송개요
원고인 농업회사법인 S사(삼호읍)는 2019년 1월 23일 삼호읍 망산리 1410번지에 대지면적 1만4천327.7㎡, 건축면적 8천217.6㎡의 동·식물 관련 시설(계사) 4동과 부속건축물 3동을 신축하기 위해 개발행위허가 등이 포함된 복합민원 형태의 건축 허가신청을 냈으나 같은 해 11월 불허가처분을 받자 이의 취소를 구하는 행정소송을 제기했다.
영암군은 S사의 건축 허가신청에 대한 불허가 사유로 “신청지가 용도지역상 농림지역 중 농업진흥구역으로 우량농지를 보전하기 위해 농지법 규정에 농업생산 또는 농지개량과 직접적으로 관련되지 아니한 토지 이용 행위를 할 수 없도록 제한하고 있고, 경지정리 및 수리시설 등 농업생산기반정비사업이 시행되어 있으며, 지역농지의 집단화가 크고 해당농지가 대규모 계사로 전용되었을 때 인근 농지의 연쇄적인 농지전용 등 우량농지의 잠식이 우려된다”고 밝혔다.
영암군은 또 “신청지가 농어촌정비법에 따라 막대한 예산을 투입해 조성된 우량농지이고, 대규모 계사가 건립되었을 경우 대형차량 출입으로 인한 농로파손 및 영농활동에 지장을 초래할 뿐만 아니라 주민들의 집단민원도 예상된다”면서, “신청지 인근에 철새도래지 영암호가 위치하고 있고, 자연환경보전법 규정에 따라 장차 보전의 가치가 있는 지역으로 지정된 생태자연도 2등급 권역이며, 철새로 인한 조류인플루엔자(AI) 발생가능성이 매우 높은 지역”이라고 덧붙였다.
영암군은 아울러 “최근 기상이변으로 인한 폭우 발생 시 침수로 인한 축산폐수의 유출로 영암호 수질오염 및 인근 우량농지 토양오염의 우려가 있고, 주민들의 쾌적한 환경과 정주생활권을 보호해 군민의 삶의 질을 보장한다는 군정방침과도 상충된다”고 불허가 사유를 밝혔다.
■ 원고 측 주장
원고 측은 이에 대해 “신청지에 계사를 건축하는 것은 농업생산과 직접 관련된 행위에 해당하므로 농지법에 위반된다고 볼 수 없다”고 강변했다.
원고 측은 또 ‘인근 주민의 민원’은 적법한 불허가처분 사유가 될 수 없으며, ‘농로 파손, 환경오염 우려 등’은 영암군의 추상적인 추측에 불과하다고 지적하면서, 신축하려는 창이 없는 계사는 전염병 방역에 효율적인 점, 영암군이 신청지 인근에 축사 건축은 허가했음에도 계사 신축 허가 신청은 불허한 것은 평등의 원칙에 반하는 점 등을 종합할 때 “영암군의 불허가처분은 법리를 오해했거나 재량권을 일탈·남용한 것으로 위법하다”고 주장했다.
■ 재판부 판단
반면 재판부는 “신청지가 벼농사를 하는 우량농지가 펼쳐진 평야지대의 중앙에 위치해있고, 그 인근에 철새도래지인 영암호가 위치해있다”면서, “일반적으로 가축사육은 축사에서 발생하는 가축분뇨로 인해 오·폐수, 악취, 분진, 해충 등 복합적인 방법으로 그 주변에 환경오염을 유발하고, 토양, 수질, 대기 등의 다양한 환경영역의 오염원이 되며, 원고가 오염저감시설 등을 설치하더라도 축사 운영과정에서 발생하는 악취나 해충, 오·폐수를 완전히 차단하지는 못할 것으로 보이고, 그로 인해 주변 우량농지가 오염되면 인근 주민들의 주거·생업 환경에 막대한 피해가 발생할 수 있다”고 판시했다.
재판부는 또 “신청지의 규모, 신청지 인근의 토지 이용현황, 기존에 존재하던 인근 도로의 폭과 형상 등에 비추어볼 때 신청지에 원고가 계획한 규모의 계사를 신축할 경우 인근 농민들의 농로 이용에 지장을 초래할 우려가 있다”고 보았으며, “신청지가 철새도래지인 영암호로부터 약 1.2㎞ 떨어져 있는데, 철새도래지 주변 지역은 조류인플루엔자 발생 위험이 높고, 철새도래지에서 조류인플루엔자 항원이 검출될 경우 이의 예방을 위해 검출지점으로부터 반경 10㎞ 지역에 대해 방역 조치를 추진하는 점, 계사의 형태에 상관없이 닭은 조류인플루엔자 방역 조치 대상에 해당하는 점 등을 고려하면 신청지는 조류인플루엔자 발생 가능성이 높아 양계사 부지로 적합하지 않다는 영암군의 판단은 합리성이 있다”고 보았다.
재판부는 아울러 “신청지 인근에 영암군으로부터 건축 허가를 받은 축사가 존재하기는 하나 신청지와는 위치 등 조건이 동일하지 않다”면서, “신청지는 평야지대의 우량농지 중앙에 위치하고 있으므로 허가하는 경우 같은 조건의 주변 농지에도 가축을 사육하기 위한 건축 허가신청이 증가하고 그에 따라 축사 등이 난립하게 되어 우량농지가 연쇄적으로 잠식될 가능성을 염두에 두지 않을 수 없다”고 보았다. 따라서 “이미 인근에 다른 축사 신축허가가 있었다는 이유로 무분별하게 축사 건축 허가 신청을 받아들이는 것은 국토와 환경의 보호라는 공익상의 필요에 비추어 바람직하지 않은 점 등을 종합적으로 고려할 때 영암군의 불허가 처분이 평등원칙에 위배된다고 볼 수 없고, 환경오염 우려에 대한 영암군의 판단이 부당하다고 볼 수 없다”고 재판부는 판시했다.
재판부는 이밖에 “인근 주민들의 반대 그 자체는 건축 허가 여부를 판단함에 있어서 적법한 기준이 될 수 없으나 영암군이 오로지 이를 이유로 불허가 처분한 것이 아니어서 적법성에 영향을 미칠 수 없다”면서, “신청지가 자연환경보전법상 생태경관보존지구에 해당하지 않는다거나, 신청지에 계사를 건축하는 것이 농지법상 행위제한에 위반되지 않는다고 해서 영암군에 건축허가를 해야 할 의무가 발생한다거나 불허가처분이 위법하게 된다고 볼 수는 없다”고 지적했다.
재판부는 특히 “환경의 훼손이나 오염을 발생시킬 우려가 있는 개발행위에 대해서는 주변의 토지이용실태와 생활환경 등을 종합적으로 고려할 수 있다”고 전제하면서, “영암군의 불허가처분은 우량농지의 잠식에 따른 폐해를 막기 위한 정책적 판단으로 보이고, 이를 통해 우량농지 및 주거·생업환경의 보전이라는 공익을 실현할 수 있다”고 보았다. 또 “반면 원고가 계사를 신축해 얻을 수 있는 이익은 원고 개인의 영업적 이익으로, 우량농지 및 주거·생업환경의 보전이라는 공익과 비교해 더 중대하다고 단정하기 어려워 영암군의 불허가처분이 형평이나 비례의 원칙을 위반했다고 보기 어렵다”고 결론지었다.