군내버스 공영제 도입, '운영비 증가보다 인수비용 부담 때문에 실현가능성 낮다' 결론

'영암군 군내버스 공영제 타당성 연구용역' 최종보고서
영암지역 버스공영제 도입은 운영비 측면에서의 재정지원 증가보다도 업체 인수비용의 부담이 커 실현가능성이 낮으며. 이에 따라 재정상태를 고려한 신중한 접근이 필요하다는 타당성연구용역보고서가 나왔다.
보고서는 특히 지자체의 공영제 도입사유는 대부분 안정적인 버스 서비스와 노선운행의 공공성 확보이나, 문제점으로 버스 운행대수가 급증하는 부작용도 겪고 있어, 현재 안정적인 버스 서비스가 이뤄지고 있다면 비용적인 측면에서는 실익이 없는 운영체계라고 분석했다.
이에 따라 그 대안으로 간·지선 노선체계로의 개편을 통해 수요응답형 버스 및 택시 등 다양한 교통수단을 도입하고, 단기적으로는 나주시와 영광군처럼 운송원가제 등을 검토하면서 인근 목포시의 진행상황을 지켜보는 것이 시행착오를 최소화할 수 있는 방안이라고 덧붙였다.
이에 따라 민선8기 우승희 군수의 공약사업이기도 한 군내버스 공영제 도입은 면밀한 검토작업이 더 필요해 상당 기간 미뤄지거나 재검토될 수밖에 없게 됐다.
■ 버스 공영제 왜 나왔나?
최근 보고회를 가진 ‘영암군 군내버스 공영제 타당성 연구용역’ 최종보고서에 의하면 버스 공영제는 그 운영체계의 개편을 통해 운영의 효율성 및 버스 서비스의 질적 향상을 도모하기 위한 것이다.
또 그 배경에는 자가용 차량의 증가 및 농어촌지역의 인구 급감 등의 영향으로 버스 이용객이 지속적으로 감소하고 있는 반면, 운전원 시급 상승, 근로시간의 단축, 유가의 급등 등으로 인한 운송원가 증가로 버스회사는 물론 영암군의 부담이 크게 늘고 있는 사정이 깔려있다.
영암지역 버스업체는 낭주교통과 영암교통 등 두 곳이 38개 일반(비수익)노선과 31개 벽지노선을 운행하고 있다. 낭주교통은 버스 19대를 보유하고 있으며 운행률은 89.5%로 파악됐다. 영암교통은 12대를 보유하고 있으며 운행률은 91.7%다. 따라서 두 버스회사의 운행률은 90.3%에 이른다.
하지만 이들 두 회사의 운송수입은 해를 거듭할수록 줄고 있다. 낭주교통의 경우 2019년 6억1천340만원, 2020년 4억2천256만원, 2021년 4억2천932만원, 2022년 3억8천655만원 등으로 최근 4년 동안 14.27%의 감소율을 기록했다. 영암교통도 마찬가지로 2019년 3억8천341만원, 2020년 2억7천516만원, 2021년 2억5천659만원, 2022년 2억3천148만원 등으로 15.48%의 감소율을 기록했다. 두 회사 합치면 최근 4년간 운송수입은 14.73%의 감소율을 보이고 있다.
낭주교통의 2022년 1대당 1일 운송원가는 49만8천891원, ㎞ 당 운송원가는 1천692원 정도로 추정됐다. 2022년의 경우 2021년 대비 연료비가 52.45% 상승하고, 노무비는 8.49% 상승해 전체 운송원가 중 인건비 비중이 59.2%, 유류비 비중은 19.9%로 운송원가 상승의 대부분을 차지했다.
영암교통도 2022년 1대당 1일 운송원가는 47만4천765원, ㎞ 당 운송원가는 1천610.18원 정도로 추정됐다. 2022년의 경우 2021년 대비 연료비가 61.21% 상승하고, 노무비는 8.12% 상승해 전체 운송원가 중 인건비 비중이 55.3%, 유류비 비중은 22.6%로 역시 운송원가 상승의 대부분을 차지하는 구조다.
영암군 농어촌버스의 운송수지를 살펴보면, 2021년 35억5천200만원의 재정지원을 받았으나 1억2천500만원의 적자가 발생했다. 반면 2022년에는 44억1천200만원의 재정지원을 받아 2천900만원의 흑자가 발생할 것으로 예상됐다. 이는 2022년의 경우 유류비 급등의 영향으로 재정지원이 2021년 대비 24.2% 늘어난 때문으로, 적자규모가 소폭이나마 개선되어 흑자로 전환될 전망이다.
전남을 비롯한 타 시군과 운송원가를 비교해보면 영암군의 경우 1대당 1일 운송원가는 42만6천951원으로 비교대상 전체 평균의 90.1% 수준이었다. 또 복리후생비를 포함한 인건비는 1일 1대당 22만3천920원으로 비교대상 전체 평균의 92.9% 수준이었고, 일반관리비는 132.5% 수준으로 분석됐다.
영암지역 두 버스업체의 경영진단 결과 단기지급능력을 나타내는 유동비율의 경우 낭주교통은 10.98%로 육상여객 운송업의 유동비율인 47.88%보다 낮게 나타났고, 영암교통은70.57%로 높게 나타났으나 표준인 150.0%보다는 낮았다. 부채비율도 낭주교통은 완전자본잠식상태이며, 영암교통은 96.21%로 비교적 안정적이기는 하나 표준인 100% 이하로 장기지급능력은 우수한 것으로 분석됐다.
■ 버스 공영제는?
영암지역 버스업체의 어려운 경영사정은 전남이나 전국 농어촌 시·군 모두 별반 다를 것이 없다. 특히 이 같은 농어촌버스 산업의 구조적 악순환에 따라 운영체계의 개선 필요성이 절실해지고 있으나 농어촌버스 업체들의 자발적 개선 능력에는 한계가 있는 상황이다.
이에 따라 검토되고 있는 제도가 버스 (준)공영제다. ‘공영제’는 공공이 노선을 조정하고 운영에 따른 비용을 투입하며, 수입도 공공이 회수하는 운영체계를 말한다. 또 ‘준공영제’는 ‘민영제’, 즉 버스 서비스에 대해 시장에 의해 자율적으로 공급하는 운영체제에 공영방식을 혼합한 것이다.
전국적으로 보면 ‘민영제’는 민간이 운영하는 체제로 전국 대다수 지자체가 이에 속한다. 영암군도 마찬가지로 버스업체에 재정을 지원하는 방식이다.
‘준공영제’는 민간업체가 노선을 운영하되 지자체가 수입금 관리 및 적자를 보전하는 형태로 서울시, 인천시, 부산시, 대전시, 대구시, 광주시, 창원시 등 대도시들이 채택하고 있다.
‘완전공영제’는 지자체가 직접 운영하는 형태로 전남의 신안군과 강원의 정선군이 채택하고 있다.
전남의 나주시와 영광군 등은 민간이 운영하되 적자분에 대해 지자체가 보상하는 ‘원가보상제’를 채택하고 있고, 제주시와 서귀포시를 비롯한 세종시, 화성시, 전주시 등은 일부 노선에 대해서만 지자체가 직접 운영하는 ‘부분공영제’를 시행하고 있다.
■ 버스 (준)공영제 타당성 검토 결과
버스 준공영제를 도입한 지자체들의 현황을 보면 ‘안정적인 버스 서비스 제공’과 ‘노선 공공성 강화’의 목적에 맞게 버스 서비스 만족도가 향상되고, 안전성이 높아졌으며, 시내버스 이용객도 증가한 것으로 분석되고 있다. 반면 재정지원이 크게 늘어 34%에서 무려 293%까지 증가하기도 했고, 버스 운송비용 역시 증가한 것으로 나타났다.
영암군에 버스 준공영제를 도입할 경우 별도의 조직을 구성하는 것보다는 현재의 건설교통과 내에 별도의 운영팀(대중교통팀) 형태로 조직을 구성하는 것이 적정할 것으로 판단됐다. 또 대중교통팀은 여객자동차 운송사업 관련 업무, 대중교통 운영체계 개선 등의 업무를 수행하며, 대중교통만 전문적으로 다루는 전문위원을 채용해 순환보직에 따른 대중교통정책의 단절을 해소할 수 있어야 한다고 제시했다.
영암지역 버스 준공영제 도입에 따른 비용, 즉 운송원가는 노무비 증가로 현재 55억원에서 55억7천만원으로 현재보다 5천7천만원 정도의 추가지원이 필요한 것으로 분석됐다.
버스 공영제 시행을 위해서는 ▲관련 T/F 구성 및 조례 제정, ▲특별회계 설치, ▲영업 보상 및 차량 보상 관련 법적 검토, ▲공영제 도입에 따른 급격한 차량 증가 문제, 그리고 ▲운전원에 대한 임금수준 관리문제 및 택시업계의 반발 문제 등을 검토해야 한다고 보고서는 지적했다.
버스 공영제 도입에 따른 비용은 ‘인수비용’의 경우 업체의 영업권(노선)과 자산인수에 소요되는 비용으로, 유형자산 인수 비용은 영암군 농어촌버스 전체로 8억9천600만원 가량이나, 영업권 보상의 경우 적정한 기준이 없어 협상에 의해 해결해야 할 문제다. 또 ‘운영비용’은 운송원가의 증가로 현재보다 3억2천만원 정도 추가 지원이 필요할 것으로 진단됐다.
결국 버스 공영제 도입에 따른 총비용은 노선인수비용 28억∼47억6천만원, 유형자산인수비용 8억9천600만원, 추가지원금 3억2천만원(매년 필요), 승강장 개선비용, 무료환승보조금 증가분 등을 합쳐야 할 것으로 분석됐다.
버스 공영제 도입에 따른 장단점 분석 결과 장점으로는 ▲안정적 버스 서비스 제공, ▲버스 운영권 확보로 과감하고 신속한 버스 서비스 개선, ▲버스업체 이윤과 임원 임금 제거에 따른 일부 원가절감효과 등으로 분석됐고, 단점으로는 ▲버스노선 인수에 따른 업체와의 충돌 및 대규모 보상금 발생 가능성, ▲전담조직 운영에 따른 인력 확보 및 운영 비용의 증가, ▲인건비 인상 요구, 관리부실, 차량증가로 인한 경영효율성 약화 가능성 등이 꼽혔다.
최종보고서는 이에 따른 결론 및 정책제언을 통해 ‘영암지역 농어촌버스는 20222년 43억8천만원의 적자를 낼 것으로 예측되며, 보조금 지원 없이 이를 해결하기 위해서는 버스요금을 809.3%나 인상해야 하는 상황’이라면서, ‘경영개선을 위해서는 극단적인 요금인상이나 적자노선 감축운행이 필요한 상황이나 버스의 공공재적 성격상 현실적으로 어려움이 있다’고 지적했다. 또 영암지역 농어촌버스의 1대당 평균인원이 전남지역 평균과 비슷한 수준이어서 인력부문에서의 감축 또한 효과가 없다고 보았다.
이에 따라 버스운영체제를 개편할 경우 버스운행노선 및 대수가 같다는 가정 아래 ‘준공영제는 5억6천900만원, 공영제는 3억2천200만원의 연간 추가재정지원이 필요’하고, 특히 ‘공영제의 경우 36억9천600만원 56억5천600만원의 인수비용이 발생할 것으로 예측’됨에 따라 ‘운영비 측면에서의 재정지원 증가분은 적으나 공영제의 경우 인수비용의 부담이 커 실현가능성이 낮게 판단돼 재정상태를 고려한 신중한 접근이 필요’하다고 보았다.
아울러 ‘대부분의 지자체의 공영제 도입사유는 안정적인 버스 서비스와 노선운행의 공공성 확보이나, 문제점으로 버스 운행대수가 급증하는 부작용도 겪고 있다’면서, ‘현재 안정적인 버스 서비스가 되고 있다면 비용적인 측면에서는 실익이 없는 운영체계’라고 진단했다.
또 이에 따른 대안으로 ‘간·지선 노선체계로의 노선 개편을 통해 수요응답형 버스 및 택시를 도입하는 등 다양한 교통수단을 도입하고, 단기적으로는 나주시와 영광군이 채택하고 있는 운송원가제를 검토하면서 버스운송체계를 재검토하고 있는 목포시의 상황을 지켜보는 것이 시행착오를 최소화하는 방안’이라고 결론지었다.