삼호읍 동호리 돈사 불허가처분 취소청구 기각판결 내용과 의미

농업회사법인 Y사는 지난 2019년 1월 삼호읍 동호리 산 50번지와 산59번지 일대 보전관리지역에 대지면적 2만8천393㎡, 건축면적 1만2천49.86㎡ 규모의 동·식물 관련 시설 7동과 부속건축물 2동 등의 돈사를 신축하기 위해 개발행위허가 등이 포함된 복합민원 형태의 건축허가 신청을 냈다가 같은 해 5월 이를 취하했다.
원고 문모(광주시 북구)씨는 취하 당일 동호리 산59번지에 대지면적 4천430㎡, 건축면적 2천104.8㎡ 규모의 동·식물 관련 시설 1동과 부속건축물 1동 등의 돈사를 신축하기 위해 건축허가 신청을 냈다.
또 그로부터 3일 뒤 Y사 역시 동호리 산50번지에 대지면적 3천890㎡, 건축면적 2천104.8㎡의 동·식물 관련 시설 1동과 부속건축물 1동 등의 돈사을 신축하겠다며 건축허가 신청을 다시 냈다.
영암군은 이에 대해 2019년 9월 ▲최초 건축허가 신청을 낸 Y사가 소규모 환경영향평가 대상 사업으로 건축허가 신청을 했으나 영산강 수계에 부여된 수질오염총량할당 부하량 초과의 사유로 협의가 불가함에 따라 신청을 취하한 뒤 사업대상지를 2건으로 분리해 재접수한 사안으로, 건축주만 다를 뿐 동일 사업장임을 감안, 연접개발에 해당하므로 소규모 환경영향평가 대상으로 판단된다며 원고 문씨의 돈사 건축허가 신청을 불허했다.
군은 더 나아가 ▲사업대상지는 450m 인근에 철새도래지인 영산호가 위치해 있고, 자연환경보전법 제34조 규정에 따라 장차 보전가치가 있는 지역으로 지정된 생태자연도 2등급 권역이며, 우천 시 축산폐수 유출에 따른 영산호 수질오염 및 인근 우량농지의 토양오염이 예상된다는 점도 불허 이유로 들었다.
아울러 ▲사업대상지로부터 2㎞ 인근에 2천여명이 재학 중인 세한대학교가 위치해 있어 대규모 돈사에서 발생하는 악취로 인해 교육환경 저해 및 학생들의 학습권 침해가 우려되는 점도 불허 이유로 꼽았다.
군은 또 ▲사업대상지 인근 간척지가 농어촌정비법에 따라 막대한 예산을 투입해 조성한 우량농지이며, 대규모 돈사가 건립되었을 경우 대형차량 출입으로 인한 농로 파손 및 영농활동에 지장을 초래할 뿐만 아니라 주민들의 집단민원이 예상되는 점도 불허가 이유로 들었으며, ▲돈사 설치지역의 주민에게 미치는 생활환경권 및 쾌적한 정주여건 보장과 관련해 개최한 군정조정위원회의 심의 결과, 영암군의회 의견 청취 결과, 신청소재지 읍면 주민 의견 청취 결과, 영암군계획위원회의 심의 결과 등을 통해 돈사에서 발생하는 악취, 해충, 토양 및 수질오염 등으로 주민의 생존권에 막대한 피해가 발생하는데 따른 반대 의견 및 불허가 의견이 제출된 점도 불허이유로 제시했다.
군은 이밖에 ▲주민들의 쾌적한 환경과 정주생활권을 보호해 군민 삶의 질을 보장한다는 군정방침과 상충하는 등 대규모 돈사 건축으로 인한 지역민 간 집단갈등 및 반목 현상 해소를 위해서도 돈사 신축을 불허한다고 결정했다.
■ 원고 측 주장

영암군의 불허가 처분에 대해 원고 문씨는 “사실오인 및 비례·평등의 원칙에 위반된 것이어서 재량권의 일탈 또는 남용의 위법이 있다”며 건축불허가처분을 취소해야 한다고 주장했다.
원고 측은 ▲“신청지 대지면적은 4천430㎡로 소규모 환경영향평가 대상이 아니고, Y사와는 환경영향평가법 상 ‘동일인’에 해당하지 않아 연접개발에 따른 소규모 환경영향평가 대상도 아니며, 설령 연접개발에 해당하더라도 환경영향평가법령 해석 상 사건 신청 이후 추가로 이뤄진 Y사의 건축허가 신청이 소규모 환경영향평가 대상이 될 수 있을 뿐, 원고의 신청은 소규모 환경영향평가 대상이 아니다”고 주장했다.
원고 측은 또 ▲“신청지 450m 인근에는 영산호가 아닌 영산강이 위치해 있고, 영산강이 고지대인 지형구조이며, 밀폐형의 무창식 돈사이자 액비순환시스템을 통해 가축분뇨를 액비화하는 악취저감시설을 갖춘 돈사의 구조 등으로 미뤄 볼 때 축산폐수가 영산강으로 흘러들어가거나 인근 우량농지로 유입되고 악취가 퍼져 환경오염을 일으킬 위험이 없다”면서, “자연환경보전법은 환경영향평가 시 생태환경도를 활용하도록 규정하므로 환경영향평가 대상에 해당하지 않는 신청지에 대해 자연환경보전법상 생태자연도 2등급 권역이라는 이유로 건축허가를 불허가 할 수 없다”고 항변했다.
원고는 이어 ▲“돈사는 액비순환시스템을 통해 악취를 저감할 계획이고, 무창식 돈사여서 외부로 악취가 퍼지지 않거나 그 정도가 미미해 신청지와 2㎞ 거리에 위치한 세한대학교의 교육환경 저해, 학생들의 학습권 침해 우려가 낮다”고 주장했으며, ▲“신청지 인근에는 다수의 태양광발전시설이 있어 우량농지라고 볼 수 없고, 4차선 도로를 이용할 계획이어서 농로 파손 및 영농활동에 지장을 초래할 염려도 없다”고 강변했다.
원고는 아울러 ▲돈사의 구조적 특성상 폐수 유출, 악취 등이 발생하지 않는데다, 주민들의 반대를 이유로 건축허가를 거부할 수 없고, ▲신청지로부터 1㎞ 이내에 건축허가를 받아 운영 중인 축사가 3군데가 있는 점에서 원고의 신청과 이들 축사를 달리 취급할 이유가 없는 점에서 군의 불허처분은 평등의 원칙 및 신뢰보호의 원칙에 위배된다고 주장했다.

■ 재판부 판단
재판부는 이에 대해 “원고가 제출한 증거 및 원고가 주장하는 사정만으로는 영암군의 불허가 처분에 재량권 일탈 및 남용의 위법이 있다고 보기 어렵다”며 원고의 청구를 기각했다.
재판부는 판결문을 통해 ▲“이 사건 돈사는 무창식·밀폐형 돈사이고, 그 시설 내에 가축분뇨 등을 액비화 하는 설비를 설치하고 위탁처리업체를 통해 배출할 예정이어서 일반적인 돈사에 비해 악취, 가축분뇨 등을 배출하는 정도가 적을 것으로 보이기는 하다”면서도, “그러나 액비화 처리시설로 악취가 저감된 액비가 유통되는 과정 등에서 악취가 유출될 가능성이 존재하고, 이 사건 신청에 의하더라도 돈사에서 사육할 돼지 수는 3천423마리(규모 4천792.6㎡)이고, 1일 배출량은 8.94㎥ 규모로 오염물질이 배출될 예정이어서, 그에 따른 수질오염, 토양오염, 악취 등 환경오염의 위험이 존재한다”고 판단했다.
재판부는 또 ▲“전남도지사가 2015년 수립한 ‘3단계 영산강 수계 수질오염총량관리 기본계획’은 단위유역을 나누고 그에 따라 할당 부하량을 관리하는데, 영암군이 2018년 12월 31일 기준으로 조사한 결과 이 사건 신청지가 포함된 단위유역은 배출 부하량이 할당 부하량을 초과했고, 그 원인으로 2015년에 비해 현저하게 가축 사육두수가 증가한 것이 지적됐다”면서, “사건 신청지가 포함된 단위유역이 2018년 말을 기준으로 이미 2020년까지 부과된 할당 부하량이 초과돼 배출시설이 추가로 건설될 경우 수질오염의 우려가 매우 높아진 상태”로 보았다.
재판부는 아울러 ▲“신청지가 자연환경보호, 산림보호, 수질오염방지, 녹지공간 확보 및 생태계 보전 등을 위해 보전이 필요하나, 주변의 용도지역과의 관계 등을 고려할 때 자연환경보전지역으로 지정해 관리하기가 곤란한 지역인 보전관리지역 및 생태자연도 2등급 권역으로 토지이용 및 개발계획을 수립할 때 보전의 가치가 인정된다”고 판단하면서, “더구나 신청지 인근에 영산강이 있고 농어촌정비법에 따라 조성된 농지 및 동암마을 등 주거 밀집지역이 가까이 위치해 있는 점을 고려하면 돈사 신축으로 인한 환경오염 발생 우려와 그 파급효과를 엄격하게 심사할 필요가 있다”고 판시했다.
재판부는 특히 ▲“신청지로부터 약 2㎞ 거리에 세한대학교가 위치해 있어 돈사 운영으로 인해 악취가 발생할 경우 교육환경이 저해될 것으로 예상된다”면서, “가축분뇨처리시설로 호기액비화(발효) 공법을 사용하더라도 악취가 저감될 뿐 완전히 배제될 수 있는 것은 아닌 점에 비추어 인근 세한대학교에 악취가 퍼질 우려가 전혀 없다고 인정할 수 없다”고 보았다.
재판부는 아울러 ▲“원고가 주민 반대 민원이 있다는 이유만으로 불허처분 한 것은 위법하다는 취지로 주장하나 영암군은 돈사가 설치될 경우 다양한 환경오염 및 그에 따른 피해와 수인한도 등을 실질적으로 고려해 불허처분 한 것으로 보인다”고 영암군의 입장에 무게를 실었다.
재판부는 또 ▲“보전관리지역인 신청지의 면적은 5천㎡ 미만이어서 형식적으로 환경영향평가법령에 따른 소규모 환경영향평가 대상에 해당하지 않기는 하다”면서, “그러나 환경영향평가 대상에 해당하는지 여부는 당해 신청의 사업계획면적만이 아니라 그 개발사업의 실제 사업주체를 파악해 그 사업주체가 실제 개발 사업을 하려는 면적을 기준으로 파악함이 상당하다”고 보았다. 재판부는 이에 “Y사가 신청지를 비롯해 동호리 산50, 산59 토지에 대지면적 5천㎡를 초과하는 규모의 돈사 신축에 관한 건축허가를 신청했다가 취하한 점, 이후 Y사가 동호리 산50 토지에 대해, 원고는 동호리 산59 토지에 대해 규모를 축소해 돈사 신축에 관한 각각의 건축허가를 신청했는데, 원고의 신청지는 연접해 있고, 동일한 건축사사무소를 통해 설계한 점 등에 비추어 보면 소규모 환경영향평가 대상에 해당한다고 볼 여지가 있다”고 판시했다.
재판부는 또 ▲“신청지로부터 반경 1㎞ 이내 거리에 영암군으로부터 건축허가를 받은 축사가 존재하기는 하다”면서, “그러나 인근 축사의 건축주가 건축허가 신청을 한 시점과 이 사건 신청 시기가 달라 시기별로 단위유역 별 배출 부하량의 정도가 상이한 점에서 환경오염의 우려가 동일하다고 볼 수 없는 점에 비춰 영암군의 불허처분이 평등의 원칙 또는 신뢰 보호의 원칙에 반한다고 할 수 없다”고 판시했다.