주민 중심 지방정부 형태 모색할 때

우승희 전남도의원(영암1·더불어민주당)

우리사회는 저출생 고령화로 지방소멸 위기에 있다. 4차 산업혁명, 기후변화, 감염병 위험 등 빠르게 변하고 있다. 2050년 탄소중립과 에너지 전환시대를 준비하기 위한 변화와 새로운 리더십이 요구되는 시기다.
지방자치제 또한 변화의 시점에 있다. 1991년 부활한 우리나라 지방자치제는 견제와 균형원리에 기반 한 기관대립형으로 획일적인 구조였다. 주민참여를 확대했지만 자치의 주체인 주민이 진정한 주인 역할을 하는지 늘 의문이었다. 도시와 농촌, 인구, 산업구조, 재정규모 등에 관계없이 획일적인 의회와 집행부의 대립형 구조 때문이다.
지방자치는 지방의회가 주민을 대표하여 집행부를 감시하고 지휘 감독하는 것이 기본 원리다. 우리나라 헌법도 지방의회를 둔다고 정하고 집행부 구성은 법률에 위임하고 있다.
그러나 예산 편성과 집행권한, 지방의회 사무처 직원의 인사권까지 가진 단체장의 제왕적 권력화의 문제가 반복되었다. 의회의 결정을 집행기관이 거부하거나 태만해도 대응할 조치가 한정적이어서 의정활동이 감시와 정책제시보다 민원해결 위주로 좁아진 측면도 있다.
특히 인구 5만 전후의 지자체에서는 지역발전을 위해 주민의 힘을 하나로 결집해야 할 경우가 많다. 그러나 단체장 선거로 인해 지역이 분열되고, 정책추진 동력이 떨어지면서 주민요구와 시대변화에 제대로 대응하지 못하는 비효율적 측면도 발생했다.
우리나라에서는 집행부가 주도하는 지방자치를 당연하게 여긴다. 중앙의 권한을 지방으로 이양하는 하향식으로 지방자치가 추진됐기 때문이다. 그러나 지방자치법 제정으로 처음 실시된 1952년 1차 지방선거 당시 지자체는 기관통합형이었다. 1956년 이후 기관대립형으로 변경됐다.
반면 유럽의 지방자치는 지방세력이 중앙으로부터 자치권을 확보해가는 상향식으로 자치권이 강화되었다. 자연스럽게 주민대표인 지방의회가 주도하는 기관통합형으로 발전했다.
다행히 지난해 말 지방자치법 개정으로 지자체의 기관구성 형태를 다양화할 법적 근거가 마련됐다. 지역여건에 따라 주민투표로 결정하도록 했고 행정안전부에서는 가칭 ‘자치단체 기관구성 다양화 특별법’을 올해 말 국회에 제출할 예정이다.
그동안 논의된 형태는 기관대립형(단체장중심형), 기관통합형(의회중심형), 절충형(전문행정관형, 집행위원회형)이다. 기관대립형은 현재와 같이 단체장과 의원을 각각 선출하고 서로 대립하게 하여 견제와 균형원리로 운영하는 형태다.
기관통합형은 의회중심형으로 단체장을 뽑지 않고 의장이 단체장을 겸임하는 형식이다. 의원들이 지방내각이나 지방장관 같은 개념으로 분야별 행정업무를 분담하여 책임을 맡는 형태도 가능하다. 인구 5만 이상 지자체에서 고려할 만 하다.
절충형은 단체장을 뽑지 않되 의회가 전문행정관을 선임하고, 현재 의회 상임위원회와 같은 집행위원회가 실질적으로 집행부를 관장하는 형태다. 단체장은 대표의원이 매년 또는 2년마다 호선하는 형식이다. 인구 5만 이하 지자체가 고려할만 하다.
2022년 1월 시행되는 새 지방자치법의 핵심은 주민참여에서 주민주도로 지자체 운영원리를 강화한 것이다. 획일적 지방자치의 한계 극복, 빠르게 변하는 사회환경과 행정여건 대응, 주민욕구와 지역특성을 살릴 직접민주주의 체계 등 각 시군에 맞는 새로운 시스템을 만들어야 한다. 이제 권력을 주민에게 돌려줘야 한다. 주민이 주도하고 진정한 주인이 되는 새로운 지방정부시대를 준비할 때다.